Hoe vast is vast?

Luisterend naar woordvoerders van werkgevers krijg je al snel het idee dat je als werkgever nauwelijks van werknemers af kunt komen. Geen wonder dat ze hun toevlucht zoeken in flexkrachten! Maar hoe vast is vast in Nederland?

Voor werkgevers die van iemand af willen zijn er grofweg drie wegen. Bij bedrijfseconomische redenen (het gaat minder goed met het bedrijf of er zijn om andere redenen minder mensen nodig) moet het UWV toestemming geven. Wordt de werknemer ontslagen vanwege een conflict of slecht functioneren, dan loopt het ontslag via de kantonrechter. Maar de meeste werkgevers kiezen voor de derde weg: ontslag met wederzijds goedvinden.

Het UWV behandelt jaarlijks ruim elfduizend ontslagaanvragen, de kantonrechters behandelen zo’n zevenduizend zaken per jaar. De procedure via het UWV kost, mits de werkgever goed beslagen ten ijs komt, vier weken. Bij de kantonrechter duurt het acht weken. Het UWV verleende in bijna negentig procent van alle gevallen toestemming. Hoe hoog dat percentage is bij de kantonrechter wordt niet bijgehouden. Over het ontslag met wederzijds goedvinden zijn geen harde cijfers. Onderzoeksbureau SEO gaat er op grond van een enquête onder werkgevers vanuit dat het om zeker tachtigduizend mensen per jaar gaat.

Wie een goede reden heeft om mensen te ontslaan, kan in korte tijd van ze af. Sinds de wet Werk en zekerheid van 1 juli 2015 moeten werkgevers wel altijd een ‘transitievergoeding’ betalen aan de ontslagene: een derde van een maandsalaris voor ieder jaar dat iemand in dienst was. Wie zonder toestemming van UWV of rechter van iemand af wil, dus met wederzijds goedvinden, is over het algemeen méér kwijt. SEO vroeg, in het onderzoek dat afgelopen mei verscheen, ook aan werkgevers of zij sinds de nieuwe ontslagregels eerder of later tot ontslag overgaan. Dat blijkt niet het geval.

Het onderzoek vond plaats in opdracht van VVD-minister van Economische Zaken Henk Kamp, maar hij heeft er bij het verschijnen geen enkele ruchtbaarheid aan gegeven. Geen wonder, zegt Evert Verhulp, hoogleraar arbeidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam. ‘De minister hoopte munitie te krijgen om een discussie over het ontslagrecht te beginnen, maar de uitkomsten waren anders.’ SEO onderzocht ook of de ontslagkosten bij wederzijds goedvinden waren toegenomen ten opzichte van vier jaar geleden (lees: vóór de Wet werk en zekerheid). Dat bleek niet het geval: de ontslagvergoeding die mensen meekrijgen is zelfs twintig procent lager.

Paul de Beer, hoogleraar arbeidsverhoudingen aan de UvA, vergeleek de ontslagwetgeving van veel Europese landen en stelde vast dat er geen verband blijkt te bestaan tussen de hoeveelheid flexwerk en de ontslagbescherming in een land. De hoeveelheid flexwerk blijkt vooral samen te hangen met het gemak waarmee werkgevers gebruik kunnen maken van flexkrachten en de prijs van flex. De belastingvoordelen voor zzp’ers in Nederland zijn uitzonderlijk groot.

Een paar verbeteringen zijn er overigens ook in het regeerakkoord. Mensen met een nul-urencontract hoeven niet altijd meer beschikbaar te zijn zonder daarvoor betaald te krijgen, en mensen met een tijdelijk contract krijgen voortaan bij voortijdig ontslag recht op een ‘transitievergoeding’ zoals die ook voor mensen met een vast contract geldt. De transitievergoeding stelt materieel niet veel voor (per gewerkt jaar krijg je als ontslagene een derde maandsalaris mee) maar het is meer dan niets. Ook wil het kabinet payrolling aan banden leggen. Payrolling, oftewel werknemers op de loonlijst zetten van een administratie-bv om de CAO te omzeilen, is de laatste jaren een steeds geliefder instrument geworden om de loonkosten te drukken en werkgeversverantwoordelijkheid te ontlopen.

Het zijn een paar lovenswaardige verbeteringen, maar ze wegen bij lange na niet op tegen de grote en fundamentele verslechteringen. En, belangrijker misschien nog, de twee belangrijkste oorzaken van flexwerk worden niet aangepakt.

Oorzaak 1: Aanbesteding en onzekere financiering

Decennialang, tot ongeveer 2000, was de hoeveelheid flexwerk in Nederland ongeveer stabiel, rond de twintig procent. Om daarna in zeventien jaar tijd te verdubbelen. Inmiddels heeft veertig procent van de werkenden geen vast contract, dat zijn 3,3 miljoen mensen. Afgaande op enquêtes is dat voor ongeveer één miljoen zzp’ers een vrijwillige keuze, maar zouden de 2,3 miljoen anderen graag een vast contract willen.

Vaak worden globalisering en technologie als oorzaken van flexwerk genoemd, maar de hoogste percentages flexwerk zijn te vinden in sectoren die het minst onderhevig zijn aan globalisering: de cultuursector en de horeca. En als globalisering en technologie de oorzaken zouden zijn, hoe kan het dan dat de toename in Nederland veel sterker is dan in de buurlanden? Nederland staat inmiddels in de Europese kopgroep als het gaat om flex, samen met onder andere Polen, Spanje en Griekenland. In Duitsland, België en Zweden nam de flexibele schil sinds het jaar 2000 níet toe.

Een belangrijke, en veronachtzaamde, oorzaak zit in de manier waarop de Nederlandse overheid de afgelopen decennia haar geld is gaan uitgeven, stelt Joop Schippers, hoogleraar arbeidseconomie in Utrecht. Hij doelt op twee fenomenen: de opmars van aanbestedingen door de overheid en het vervangen van structurele subsidies door projectsubsidies. Als het winnen of verliezen van een aanbesteding bepaalt of je volgend jaar nog bestaat, is het logisch dat werkgevers huiverig zijn voor vast personeel. Of het nou gaat over de bouw, het openbaar vervoer, het huren van zaaltjes of de thuiszorg, vrijwel alles wat de overheid aan derden uitgeeft wordt tegenwoordig aanbesteed. Voorheen was er één aanbieder, zoals in het openbaar vervoer, óf de overheid werkte met vaste toeleveranciers, en zeker gemeenten hadden de neiging de buit enigszins eerlijk over verschillende plaatselijke leveranciers te verdelen. Bij aanbestedingen is het alles of niets: je wint of je verliest.

Het ministerie van Economische Zaken liet vorig jaar in kaart brengen om hoeveel overheidsgeld het bij aanbestedingen gaat en komt op 73 miljard per jaar. Maar de onderzoekers zeggen er meteen bij dat het in werkelijkheid om veel meer gaat, want grote delen van het openbaar vervoer, de bestedingen uit de Wet langdurige zorg en de bestedingen van zorgverzekeraars zitten niet in de schatting verwerkt. Soms is aanbesteding verplicht, vanwege Brusselse regels, maar lang niet altijd. Bij twee derde van de 73 miljard gaat het om bedragen die niet onder de Europese aanbestedingswet vallen.

Aanbesteding maakt niet alleen het verkrijgen van een opdracht onzeker (en daarmee de hoeveelheid benodigd personeel), het zet ook een grote druk op bedrijven en organisaties om te proberen de goedkoopste te zijn. En loonkosten zijn vaak de makkelijkste bezuiniging, bijvoorbeeld door vast werk te vervangen door flexwerk. Het onderwijs, de zorg, de cultuursector en tal van andere publiek gefinancierde organisaties kregen de afgelopen jaren behalve met aanbestedingen ook te maken met het vervangen van hun structurele financiering door incidentele projectsubsidies. Ook daardoor is het moeilijker vaste mensen aan te nemen.

Oorzaak 2: Goedkoop, makkelijk én normaal

Economen hebben het niet snel over ‘cultuur’ als verklaring voor economische verschijnselen. Maar de Nederlandse opmars van flexwerk is wel degelijk ook een cultureel verschijnsel, stelt Arjo Klamer. Klamer is hoogleraar economie van de kunst en cultuur aan de Erasmusuniversiteit. Het verschilt per land waar mensen geld voor over hebben, stelt hij. Nederlanders hebben veel geld over voor auto’s, vakantie en huizen, maar voedsel is voor het gros van de Nederlanders nooit goedkoop genoeg. En voor Nederlandse werkgevers is arbeid ook steeds meer in dat vakje terechtgekomen: alles wat er beknibbeld kan worden, wordt beknibbeld. Voeg dat bij een aantal economische ontwikkelingen, zoals het machtiger worden van aandeelhouders en de grotere rol van de financieel directeur in bedrijven, en de druk op de arbeidskosten is compleet. Zo werd Nederland naast het land van plofkippen ook het land van plofwerk.

Het Nederlandse poldermodel, het intensieve overleg van werkgevers en werknemers, droeg bij aan het creëren van olifantenpaadjes waardoor werkgevers voor een dubbeltje op de eerste rang kunnen zitten. Pim Paulusma, beleidsmedewerker bij de FNV: ‘De vakbeweging dacht mee met werkgevers om regelgeving te creëren voor specifieke situaties waarin echt flexibiliteit nodig is. Maar in plaats van een bypass voor uitzonderingsgevallen werd het de gewone gang van zaken.’

Olifantenpaadjes werden snelwegen. Als voorbeeld noemt hij de regelgeving voor uitzendkrachten die ooit bedoeld was voor vakantiekrachten en voor ‘piek en ziek’, maar die in veel sectoren inmiddels gebruikt wordt voor structureel werk. Paulusma: ‘Je bent als werkgever langzamerhand gek als je mensen een vast contract aanbiedt. Als collega-werkgevers wel gebruik maken van sluipwegen is het moeilijk om fatsoenlijk te blijven, zelfs al zou je willen. De rotte appels trekken de anderen mee.’ Voor werkgevers zijn flexwerkers al gauw veertig procent goedkoper dan vaste krachten, door lagere lonen, minder kosten voor sociale zekerheid en – in het geval van zzp’ers – fiscale voordelen. In het Ondernemerspeil, een enquête in opdracht van het Financieele Dagblad, liet driekwart van de ondernemers onlangs weten dat ze de flexibilisering te ver doorgeschoten vinden.

De enige echte oplossing is sluipwegen af te sluiten en flexwerk duurder te maken dan vast werk, stelt de FNV. Niet even vast als vast, maar wel minstens even duur als vast, zodat flex geen verdienmodel meer is. Daarmee wordt arbeid weliswaar iets duurder, maar nu zelfs De Nederlandsche Bank en het IMF vinden dat een groter deel van de economische groei ten goede zou moeten komen aan werkenden, is dat eerder een pré dan een argument om het niet te doen. Een klein begin is dat het kabinet overweegt om de WW-premie voor flexwerk hoger te maken dan voor vaste contracten. Dit maakt de keuze voor flex voor werkgevers minder aantrekkelijk en past bij ‘de vervuiler betaalt’: flexwerkers komen veel vaker dan anderen in de WW terecht.

In flexwerk komen harde financiële drijfveren en zachte culturele aspecten samen, stelt arbeidssocioloog Fabian Dekker. Dekker is verbonden aan Regioplan (bureau voor beleidsonderzoek) en vroeg ruim vijfhonderd CEO’s naar hun beweegredenen voor flex. ‘Het antwoord was, veel vaker dan je misschien zou denken: “Omdat de collega’s het ook doen”’, zegt hij. Soms werd hiermee gedoeld op het concurrentienadeel dat anders zou ontstaan, maar zeker zo vaak op ‘zo doe je dat nu eenmaal’. En dat is misschien hoopvol, vindt hij, want het betekent dat flexwerk ook weer abnormaal kan worden. Ook het Centraal Planbureau constateerde vorig jaar dat kopieergedrag een rol speelt bij de opmars van flex in Nederland. ‘Ook maatschappelijke acceptatie – mijn concurrent gebruikt veel flexibele arbeid, dus is het geaccepteerd dat ik het ook doe – kan hierbij een rol spelen’, schrijft het CPB in een Policy Brief over flex.

Flexwerk is kortom goedkoop, er is wetgeving voor gecreëerd en het is geaccepteerd geraakt.

En de loondoorbetaling dan? Oorzaak 3?

Voor veel politici, werkgevers en opiniemakers is er één hoofdveroorzaker van flexwerk, en dat is de loondoorbetaling bij ziekte. Werkgevers moeten sinds 2004 twee jaar lang het loon doorbetalen (minstens zeventig procent) aan zieke werknemers, of zich daartegen verzekeren. Dat zou het vooral voor kleine werkgevers te risicovol maken om vaste krachten in dienst te nemen. Onenigheid over de toekomst van de loondoorbetaling was de belangrijkste oorzaak van het klappen van het polderoverleg afgelopen september. Geen wonder, want niet alleen staan werkgeversorganisaties en vakbonden hierbij lijnrecht tegenover elkaar, ze hebben ook nog eens allebei gelijk.

De vakbonden begrijpen niet waar de werkgevers over zeuren. Want werkgevers hebben indertijd zelf om de loondoorbetalingsplicht gevraagd, in de verwachting dat ze hierdoor goedkoper uit zouden zijn en dat werknemers eerder zouden re-integreren dan met de toen nog collectieve Ziektewet en WAO. En daar hebben ze gelijk in gekregen. Op het hoogtepunt van de vroegere WAO waren werkgevers zo’n achttien procent van de loonsom kwijt aan WAO-premie en Ziektewet, nu is dat in de meeste sectoren zo’n zeven procent, plus de kosten van het verzekeren of zelf dragen van het risico van ziekte. Tachtig procent van de kleinere werkgevers is verzekerd voor de kosten van de loondoorbetaling en voor de begeleiding en re-integratie van de zieke; grotere werkgevers kiezen er vaak voor om het risico zelf te dragen. Kortom, werkgevers zijn goedkoper uit dan voorheen en wie het risico niet zelf wil dragen, kan zich verzekeren. De vakbonden hebben gelijk.

Maar werkgevers hebben ook gelijk. Want het mag dan goedkoper zijn geworden, nóg goedkoper is het om helemaal niet voor arbeidsongeschiktheid te betalen, zoals bij flexkrachten het geval is. Wordt een flexwerker ziek, dan valt deze onder de oude Ziektewet. Daar moeten werkgevers weliswaar ook premie voor betalen, maar zodra het contract van de flexwerker afloopt, zijn ze ervan af. Het ontlopen van de loondoorbetalingsplicht is dus inderdaad een van de redenen om te kiezen voor flex.

Originele ideeën

Hoe kun je de zekerheden van flexibel werkenden verbeteren en de vervanging van vast door flex afremmen? Hieronder een selectie originele ideeën.

Flexwerkers hebben vaak veel meer rechten en bescherming dan ze zelf weten en dan waar ze gebruik van maken. Een werkgever mag iemand bijvoorbeeld maar een half jaar op een nul-urencontract laten werken, en wie opgeroepen wordt moet per keer minimaal drie uur betaald krijgen. En wie regelmatig werkt voor eenzelfde werkgever heeft in veel gevallen voor de wet in feite een arbeidsovereenkomst. Flexwerkers stappen echter niet snel naar de rechter om hun recht op te eisen. Om die drempel te verlagen stelt Klara Boonstra, hoogleraar internationaal sociaal recht aan de Vrije Universiteit en directeur van de Wiardi Beckman Stichting (het wetenschappelijk bureau van de PvdA), voor om een organisatie op te richten waar mensen meer te weten kunnen komen over hun rechten én die een uitspraak kan doen over kwesties zonder een zware, lange en dure rechtsgang.

In het licht van de huidige discussie over onverzekerde zzp’ers is het interessant dat Nederland nog niet zo lang geleden, namelijk tot 1998, een Algemene arbeidsongeschiktheidswet had, de AAW. Het was een volksverzekering, geen werknemersverzekering, daardoor hadden ook zelfstandigen en mensen zonder vast contract er recht op. Met een dergelijke verzekering los je in één klap het onverzekerd zijn van zzp’ers op. De AAW gaf recht op een uitkering op bijstandsniveau, maar anders dan de bijstand was de uitkering niet afhankelijk van vermogen of het inkomen van huisgenoten. Geen vetpot, maar een stuk meer dan niets.

Jonge werklozen krijgen vaak maar heel kort WW als ze werkloos worden, omdat de duur van de WW afhankelijk is van het aantal gewerkte jaren. Verander daarom de opbouw van WW-rechten, stelt Leontine Treur van RaboResearch voor: zorg ervoor dat mensen juist in hun eerste arbeidsjaren relatief snel WW-recht opbouwen. Dan hebben juist jongeren, die veel vaker dan anderen op flexcontracten werken, iets meer financiële zekerheid als ze werkloos worden.

Om de weerzin van werkgevers tegen vaste contracten te verminderen zónder dat werknemers erop achteruit gaan, stelt Ronald Beltzer, hoogleraar arbeid en onderneming aan de Universiteit van Amsterdam, voor om de transitievergoeding (die werknemers krijgen als ze ontslagen worden) te vervangen door het verhogen van de WW-uitkering. Aangezien de WW-premies worden betaald door werkgevers nemen de gemiddelde kosten van ontslag voor werkgevers niet af, maar ze komen niet meer bij individuele werkgevers terecht. Overigens blijven werkgevers die van mensen af willen zonder dat ze een goede ontslagreden en een goed dossier hebben in Beltzers voorstel wel fors betalen.

De pijn van werkgevers zit, behalve in de kosten, ook in het feit dat zij zieken met een vast contract twee jaar in dienst moeten houden én er alles aan moeten doen om de herstelde zieke weer een plek te bieden. En dat is nou net waar de vakbonden blij mee zijn. Mensen die lang ziek zijn, gaan na herstel tegenwoordig vaak weer aan het werk bij hun oorspronkelijke werkgever, terwijl ze vroeger ontslagen werden of arbeidsongeschikt verklaard. Ziedaar de belangentegenstelling. Overigens, van alle zieken is 87,5 procent binnen twintig dagen weer beter, en slechts één procent van de zieken is langer dan 210 dagen ziek.

Ronald Beltzer, hoogleraar arbeid en onderneming aan de Universiteit van Amsterdam, bedacht een gulden middenweg. Om de prikkel tot flex te verminderen, stelt hij voor om de loondoorbetaling bij ziekte weer collectief te regelen én te laten gelden voor alle werkenden. De werkgevers betalen dan samen de premie hiervoor, het risico ligt niet meer bij de individuele werkgever en het prijsverschil tussen flex en vast verdwijnt. Tegelijkertijd zou de re-integratieplicht wel twee jaar lang bij de werkgever moeten blijven liggen, vindt Beltzer. Want neem je die weg, zoals veel werkgevers graag zouden willen, dan belanden zieken weer even snel in werkloosheid of arbeidsongeschiktheid als vroeger.

Of het kabinet een beetje zijn kant op gaat is in het regeerakkoord niet helemaal duidelijk. Het aanstaande kabinet wil de loondoorbetalingsplicht voor kleine werkgevers (tot 25 werknemers) collectiviseren voor zieken die meer dan een jaar ziek zijn. Maar onduidelijk is of de re-integratieverplichting ondertussen wel bij de werkgever blijft liggen, zoals Beltzer voorstelt.

Slecht voor de economie

Lang heette flexwerk goed voor de economie. Want zo konden werkgevers snel en goedkoop inspelen op de vraag naar hun producten. Maar die tijd is voorbij. Het CPB waarschuwde vorig jaar in de al genoemde Policy Brief dat flexwerk leidt tot lagere productiviteit, onder meer door de vele personeelswisselingen. Dat is waar Alfred Kleinknecht, emeritus hoogleraar economie en innovatie in Delft, al een paar decennia voor waarschuwt. In landen met een zeer flexibele arbeidsmarkt (Engeland, de VS, Nieuw-Zeeland, Australië) is de groei van de arbeidsproductiviteit lager dan in landen met veel vaste contracten, ontdekte hij.

De groei van het bbp verschilt weliswaar niet, maar die groei kost dus relatief veel arbeidskracht. Kleinknecht: ‘En dus welvaart, want de economische groei is niet hoger dan in andere landen, terwijl mensen er wel langer voor moeten werken.’ Hij noemt flexibilisering ‘de voortzetting van loonmatiging met andere middelen’. Flexibilisering drukt immers vooral de loonkosten. En dat is op termijn slecht voor de innovatie. Kleinknecht: ‘Een werkgever maakt de keuze: koop ik een nieuwe machine of trek ik een blik flexwerkers open.’

Extra interessant is dat in landen met veel flex de werkgelegenheid, gemeten in aantal arbeidsuren, weliswaar toeneemt, maar de werkloosheid niet afneemt. Dat komt doordat de mensen die werken méér gaan werken – hetzij omdat de lonen zo laag zijn dat ze die extra uren nodig hebben, hetzij omdat ze het moeilijk kunnen weigeren uit angst voor baanverlies.

En nee, flexwerk is in de meeste gevallen ook geen opstap naar een vaste baan. Van alle oproepkrachten heeft slechts 29 procent na vijf jaar een vast contract en bij uitzendkrachten is dat zelfs maar 25 procent, blijkt uit onderzoek van de Universiteit van Amsterdam in opdracht van het Instituut Gak.

Optimisten hopen dat het vanzelf goed komt met vast en flex als de economische groei aantrekt en de werkloosheid daalt: dan moeten werkgevers, om aan goede mensen te komen, vanzelf weer vaste contracten aanbieden. Maar Paul de Beer, hoogleraar arbeidsverhoudingen aan de UvA, heeft er een hard hoofd in: ‘Zolang werkgevers ook goedkope arbeidskrachten van elders kunnen aantrekken of hun productie kunnen verplaatsen, concurreren werknemers in feite met werknemers over de hele wereld. Het komt dus niet vanzelf goed met flex.’

Beeld: Aart-Jan Venema.